2015-03-10 11:48 3545 0 发表评论

负面清单模式对中国推进政府管理改革以及建立成熟的市场经济体系无疑具有重要意义，但像我国这样经济体量庞大、产业体系完整齐全但竞争力弱的发展中国家，实施负面清单管理将不可避免地面临各种风险。在推进改革的过程中，如何规避风险考验着各方智慧。

目前，我国正在外商投资领域积极研究和推进关于准入前国民待遇和负面清单的管理模式改革。

　实施效果积极

负面清单管理模式，是指一个国家在引进外资过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明。在清单之外，法无禁止皆可为。从政府职能转变的角度来看，它要求大量砍掉政府对外资的行政审批和对企业微观业务的过多干预，将原本属于市场的职能还给市场。同时政府将更多专注于事中、事后监管。在实际操作中，外商可参照负面清单更容易地选择可投资领域，投资便利性大大提高。

2013年7月，我国同意以负面清单模式与美国开展双边投资谈判，由此拉开了国内外商投资负面清单管理的实践。同年7月3日，国务院常务会议原则通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》；9月27日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区的总体方案》，明确要求“借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制定试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式”。

商务部外资司副司长曹宏瑛表示，从上海自贸试验区一年多的实践来看，准入前国民待遇加负面清单的管理模式非常成功。现在外商投资在自贸试验区设立的企业，90%以上都是通过备案设立的。“其实负面清单就是产业准入的问题。中国可在上海自贸试验区的基础上，结合中美投资谈判，最终形成一个统一的负面清单。”曹宏瑛同时指出，准国民待遇加负面清单的外商投资管理改革，将产生不亚于中国加入世贸组织的积极影响。

　谨防相关风险

外商投资负面清单是一个国际法的概念，世界上以负面清单的形式进行外资管理的国家并不多。商务部研究院聂平香副研究员表示，从现有在国际上以负面清单方式进行承诺的国家看，主要以小国为主，并分为两类，一类是国内经济和产业发展基础薄弱，急需以负面清单方式与美国等发达国家换取利益，包括对方对本国的大范围援助等，同时也希望在充分和完全的市场竞争中发展本国产业，如越南等；另一类是经济实体较强、开放度较高，但本国产业体系并不完整的国家希望在高度开放中提升本国优势产业，如新加坡等。“像我国这样经济体量庞大、产业体系完整齐全但竞争力弱的发展中国家，实施负面清单管理是独一无二的，这将不可避免地面临来自各方面的巨大风险。”聂平香说。

在其日前撰写的一篇调研报告中，聂平香列出了我国实施负面清单所要面临的主要风险。

陷入美国制度霸权的风险。从20世纪90年代开始，美国就极力在全球推行以其为主导的投资规则，服务于其投资领域的霸权地位。国际金融危机爆发后，为进一步压制发展中国家尤其是中国的崛起，美国在积极倡导高水平的投资自由化的同时，加入竞争中立、环境、劳工等新议题，促进在区域范围内率先形成新的国际投资准则。目前我国已基本接受了美国主导的高标准投资自由化，以负面清单模式进行中美投资谈判。但由于双边投资谈判是一项巨大的工程，耗时费力，短时间内难以取得实质性的突破。在这一过渡期内，如果我国陷入对负面清单模式的过分崇拜，在国内改革没有完全到位的情况下，激进、盲目地推进负面清单模式，为开放而开放，将会落入美国设计好的制度霸权陷阱。

让渡国家核心安全的风险。负面清单最大的特点是大范围让渡国家的外资管辖权，因此，在承担具有约束力的国际义务的同时，如何保障国家核心利益是东道国的最核心关切。即使如美国这般高调推行投资自由化的国家，其最根本的仍是尽一切可能在开放中保障本国的核心利益。负面清单管理下，市场基本是对外开放的，每个国家都会出台相应措施来保障本国的核心安全和利益。我国之前由于对外资管理侧重于准入阶段，没有完善的保障国家利益的“安全门”。如在国际层面上，对国家安全保障条款并不十分重视，在诸多多双边协定中都没有签署这个核心条款；在国内层面，外资并购审查制度保障力度和可操作性差，也没有真正起到屏障作用。

阻碍产业竞争力提升的风险。我国实施负面清单管理最直接的风险就是国内产业面对来自发达国家的强势竞争。根据我国产业的发展情况，主要有以下几种：一是原有的竞争优势产业在过度开放后竞争力明显下降；二是弱势产业面临激烈竞争后全军覆没；三是需要保护的新兴产业在竞争中出现成长困难；四是没有给未来产业发展预留足够空间。这主要涉及到负面清单的制定，包括哪些行业和领域是需要国家保护并放入清单中，限制或禁止外资进入。如果清单过长，负面清单管理的意义就不大，并且容易受到其他国家的诟病，也较难达成国际协定；如果清单过短，我国的产业安全又得不到有效保障。

监管体系不完善引发的风险。外资监管体系的完善是我国实施负面清单管理模式的基础条件，这一点可能有别于越南等发展中国家。其主要原因在于，美国等发达国家对我国的发展、崛起和强大心存顾虑，发达国家希望通过负面清单和准入前国民待遇等全球投资新规则将我国纳入其管控范围。负面清单管理模式下，国家的行政壁垒将被大幅削减。发达国家对外资的监管主要依靠技术手段和技术壁垒，而我国一直以来实施正面清单管理，对外资的监管主要依靠行政手段和行政壁垒，一旦推进负面清单管理，行政手段和行政壁垒被取消，我国对外资的监管手段和监管方式将严重缺失，包括政府监管能力严重不足、真正意义上的行业自律组织尚未建立、行业法律法规不健全等。此外，由于法律体系的原因，我国实施负面清单管理的监管风险也大于美国。美国的法律体系一向是国内法高于国际法，尽管政府在对外谈判中达成了开放协定，但如果国会不通过，美国不会承担开放的国际义务，这给美国设置了一层保障。而我国的法律体系则有所不同，一旦在国际层面达成负面清单方式的承诺，即负有开放的义务，如果监管体系不完善，引发的风险将是不可控的。

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